DESAFIOS PARA A TITULAÇÃO DAS TERRAS QUILOMBOLAS

Última atualização: novembro de 2018

Foi apenas na Constituição de 1988 que se assegurou às comunidades quilombolas o direito à propriedade de suas terras. Porém, após 30 anos desse histórico reconhecimento, o título de propriedade continua a ser uma realidade distante de grande parte das mais de 3.000 comunidades existentes hoje no Brasil. Somente 269 delas possuem ao menos parte de sua terra regularizada.

As cerca de 17 mil famílias quilombolas que vivem em terras tituladas representam apenas 8%, das 214.000 famílias que a Secretaria Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir) estima existirem no Brasil.

O cenário atual não permite otimismo quanto ao avanço das titulações. São 1.695 processos tramitando no Incra, 44% deles abertos há mais de 10 anos. A maior parte dos processos (85%) não conta sequer com o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), fase inicial que identifica os limites do território quilombola a ser titulado.

Titulações por Governo

A primeira titulação de uma terra quilombola deu-se somente sete anos após a promulgação da Constituição, em novembro de 1995, quando o Incra regularizou as terras da Comunidade Boa Vista, em Oriximiná, Pará. A lentidão na condução os processos e o número reduzido de titulações marcam todos os governos desde então.

Fernando Henrique Cardoso (1994 – 2002)
8 terras tituladas | 116.491,5614 hectares

Luís Inácio Lula da Silva (2003 – 2010)
12 terras tituladas (4 parcialmente) | 39.232,4399 hectares

Dilma Rousseff (2011 – maio 2016)
16 terras tituladas (15 parcialmente) |11.737,0789 hectares

Michel Temer (maio 2016 – novembro 2018)
7 terras tituladas (4 parcialmente) | 22.774,9107 hectares

As 41 terras tituladas por órgãos do governo federal (Incra, Fundação Cultural Palmares e Secretaria do Patrimônio da União) representam apenas 19% (188.351,4948 hectares) da dimensão total regularizada para comunidades quilombolas no País. O restante das titulações (141 terras somando 829.541,5442 hectares) foi assegurado por governos estaduais que também conduzem procedimentos para a titulação de terras quilombolas seguindo legislações próprias. Observe-se três terras quilombolas foram tituladas uma parte pelo governo federal e outra pelo governo estadual.

Os governos do Pará e do Maranhão foram os que mais titularam terras quilombolas no país: 55 e 54 terras, respectivamente. Além destes, os estados da Bahia (realizadas pelo CDA e Iterba), Rio de Janeiro (realizadas pelo Iterj e Sehaf), São Paulo (Itesp) e Piauí (Interpi) concederam títulos a comunidades quilombolas.

Principais motivos para a lentidão

A baixa efetividade do governo federal na promoção do direito dos quilombolas à titulação de suas terras advém de diversos fatores, dos quais destacamos:

Equipe técnica insuficiente: Embora, nos últimos anos, o quadro de técnicos na Coordenação Geral de Regularização de Territórios Quilombolas do Incra em Brasília e nas Superintendências Regionais do órgão aumentou significativamente, o número de profissionais ainda não é suficiente para dar conta da enorme demanda A condução dos processos, especialmente na fase de identificação do território, exige uma equipe multidisciplinar que pode ser composta por antropólogos, engenheiros agrônomos, geógrafos, historiadores, agrimensores, assistentes sociais, técnicos em cadastro de famílias e advogados.

Cortes orçamentários: o orçamento do Incra para a regularização de terras quilombolas vem sofrendo sucessivos cortes. Em 2010, somava 64 milhões. Já para 2018 a previsão é de apenas R$ 2.345.239,00.

Os cortes orçamentários no Incra além de afetar a capacidade de o órgão dar andamento aos processos, dificultam as desapropriações de terras particulares sobrepostas a territórios quilombolas. Os R$ 956.304,00 disponíveis para pagamento das desapropriações em 2018 estão bem abaixo dos R$ 26.068.874,00 que Incra estimava, em janeiro de 2018, serem necessários para desapropriar imóveis que já foram vistoriados e avaliados.

Fonte: Lei Orçamentária Anual 

Decretos de desapropriação engavetados: Segundo informações do Incra, 22 decretos de desapropriação estão prontos apenas no aguardo da assinatura pelo presidente da república, três deles desde 2015. Nos últimos três anos, apenas 8 decretos foram assinados e publicados.

Burocratização dos procedimentos: Alegando a necessidade de “dar segurança jurídica” aos procedimentos e evitar futuros conflitos no judiciário, o governo Lula publicou em 2008 a Instrução Normativa Incra nº 49/2008  (republicada em 2009 como IN Incra 57) que tornou o processo de regularização mais burocratizado e moroso. É difícil aceitar que a motivação de tal mudança seja realmente aquela anunciada pelo governo. A medida parece ser muito mais uma concessão aos setores que manifestaram forte oposição aos direitos quilombolas inclusive questionando a constitucionalidade do Decreto 4.887/2003 que definiu os procedimentos para as titulações. Entre os problemas das atuais regras federais atuais citamos:

  • Entraves para a identificação do território – A primeira etapa do processo de titulação são os estudos para a identificação dos limites do território ocupado pela comunidade que devem ser conduzidos pelas Superintendências Regionais do Incra. Em 2008, o Incra tornou o procedimento de identificação do território mais moroso, ao adicionar inúmeros tópicos de pesquisa ao relatório antropológico que integra o relatório técnico de identificação e delimitação. A mudança foi criticada pelo movimento quilombola e também pela Associação Brasileira de Antropologia que considerou a relação de quesitos “tão vasta quanto inútil”.Os novos quesitos pouco acrescentam ao objetivo do RTID, que é fornecer elementos para a identificação do território ocupado pela comunidade. Citamos, por exemplo, a exigência de se apresentar: caracterização do(s) município(s) e região com sua denominação, sua localização e informações censitárias com dados demográficos, sócio-econômicos e fundiários do(s) município(s); dados sobre as taxas de natalidade e mortalidade da comunidade quilombola nos últimos anos, com indicação das causas, na hipótese de identificação de fatores de desequilíbrio de tais taxas, e projeção relativa ao crescimento populacional do grupo; mapeamento e análise das redes de reciprocidade intra e extra-territoriais e societários dos membros do grupo em questão; e, descrição das formas de representação política da comunidade.Tais informações podem ser de relevância para uma pesquisa científica, de longo prazo, sobre a comunidade, mas não se justificam como quesitos obrigatórios para a identificação de todo e qualquer território quilombola. As consequências dessa mudança serão maiores gastos de dinheiro público e uma demora incalculável na conclusão dos processos.

Posteriormente, em 2013, o processo de identificação ganhou mais uma “etapa”. O presidente do Incra, através de um memorando interno, instituiu que a sede Incra em Brasília precisa autorizar as Superintendências a publicar os RTIDs no Diário Oficial. A Instrução Normativa 57/2009 do próprio Incra não prevê a necessidade de tal autorização. Em 2017, a orientação foi reforçada, com o acréscimo de determinação para que seja inserido nos processos administrativos de regularização a informação das áreas efetivamente ocupadas pelas comunidades.

  • Consulta a órgãos públicos – A partir de 2008 foi instituída a necessidade de notificação de órgãos públicos federais e estaduais no processo de elaboração do RTID, tão logo o processo seja aberto. Na antiga regra, a consulta dava-se somente após a conclusão do relatório, quando da sua publicação.Os órgãos a serem consultados são: Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), Secretaria do Patrimônio da União (SPU), Fundação Nacional do Índio (Funai), Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional, Fundação Cultural Palmares (FCP), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMbio), Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e órgãos estaduais de Meio Ambiente.A manifestação e participação de outros órgãos são, sem dúvida, necessárias quando o processo envolve terras sob sua jurisdição. No entanto, as notificações antes mesmo da identificação do território quilombola dificultam o andamento do processo e podem suscitar pressões que constranjam os estudos para delimitação de tais áreas. O mais adequado seria proceder à notificação após a conclusão dos estudos de identificação, que poderiam assim ser realizados sem pressões ou constrangimentos de outros interesses.
  • Excessivos prazos para contestações Após a publicação dos estudos de RTID no Diário Oficial e a notificação dos ocupantes e proprietários não quilombolas, é facultada a possibilidade de apresentação de contestação ao relatório que será apreciada pelo Incra. A etapa das contestações pode consumir até 270 dias (nove meses): são previstos 90 dias para a apresentação das contestações e mais 180 dias para o Incra julgá-las. Esse extenso prazo de seis meses é mais uma novidade introduzida em 2008.
    O prazo é preocupante, uma vez que, a partir de 2008, as contestações passaram a ser recebidas em efeito suspensivo, condição que não consta do Decreto 4.887/2003. Isso significa que enquanto as contestações não tiverem sido julgadas, o procedimento de titulação deve ficar oficialmente suspenso.

A demora para conclusão dos processos de titulação tem motivado o ajuizamento de ações civis públicas pelo Ministério Público Federal cobrando judicialmente maior celeridade na conclusão dos processos de titulação de terras quilombolas. Monitoramento da Comissão Pró-Índio indica que decisões determinando maior celeridade dos procedimentos foram obtidas pelo MPF em processos de terras localizadas em estados como Maranhão, Minas Gerais e Pará.

Confira as decisões na seção Jurisprudência

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